Sistema Nacional da Educação - os debates e a importância da regulamentação prevista no PNE

Entenda os debates a respeito deste sistema e a relevância da colaboração entre União, Distrito Federal, Estados e Municípios para o avanço da educação no Brasil.

Introdução

Considerando as características federativas do Brasil, com diferentes instâncias administrativas para manter as estruturas públicas funcionando, assim como a heterogeneidade territorial, com capacidades sociais e econômicas distintas, são necessários mecanismos institucionais claros que prevejam a cooperação entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios e o regime de colaboração entre os sistemas de ensino. Com os muitos desafios - alguns aprofundados pela pandemia - que ainda temos para a conquistar a garantia plena do direito à educação de qualidade para todos, a regulamentação e a implementação do Sistema Nacional de Educação é essencial no contexto atual.

Previsto na Constituição Federal - a partir da Emenda Constitucional nº 59/2009 - e sendo uma das metas do Plano Nacional de Educação (PNE) para o ciclo atual, que vai até 2024, o Sistema Nacional de Educação, atualmente em discussão no Congresso Nacional, prevê a cooperação e a colaboração interfederativa em benefício da educação. E apesar de sua trajetória histórica, desde o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova de 1932 até os muitos debates a respeito dele nos dias atuais, a elaboração final das suas normas é complexa e, ao mesmo tempo, urgente.

Ao longo do conteúdo, você vai entender a relevância dessa regulamentação, o desenho do pacto federativo na educação nacional hoje, e conhecer algumas iniciativas de colaboração interfederativa para compreender os benefícios à educação proporcionados por ela.

Para uma imersão mais completa nesse debate, distribuímos uma série de links para conteúdos sobre o tema disponíveis no Observatório de Educação - Ensino Médio e Gestão ao longo do texto. Utilize-os para saber mais sobre aspectos específicos relacionados ao Sistema Nacional de Educação.

O Sistema Nacional de Educação e os debates para sua regulamentação

No Brasil, a Covid-19 provocou centenas de milhares de mortes e trouxe muitas outras consequências. Porém, é consensual que o impacto dessa, e de outras doenças, seria ainda maior sem o Sistema Único de Saúde (SUS). Incluindo desde a atenção básica até o atendimento hospitalar de alta complexidade, esse sistema tem como princípio básico que a gestão deve ser solidária e participativa entre a União, Distrito Federal, os Estados e Municípios.

Esses entes federativos possuem suas co-responsabilidades e autonomia para administrar as estruturas em seu território, respeitando preceitos como universalização, equidade e participação popular. Para garantir a integração entre as instâncias, existem Conselhos de Saúde e Comissões Intergestores em que representantes da União, Distrito Federal, Estados e Municípios organizam aspectos operacionais.

Estrutura semelhante tem o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), de maneira a proporcionar apoio a indivíduos, famílias e à comunidade no enfrentamento de suas dificuldades, por meio de serviços, benefícios, programas e projetos. Também conta com Comissões Intergestores e regras próprias para definir as responsabilidades da União, dos Estados e dos Municípios.

A educação pública no Brasil, entretanto, ainda não possui hoje esse tipo de organização, estabelecendo uma situação em que a colaboração entre os diferentes entes do pacto federativo não é regulamentada, mesmo prevista na Constituição Federal, e aplicada em programas e ações específicas. Assim, o Sistema Nacional de Educação é o mecanismo legal que formalizará a cooperação entre a União, Distrito Federal, Estados e Municípios, visando ao alinhamento e harmonia entre as políticas, programas e ações dessas esferas na área da educação.

Com debates que ganharam força na última década, a institucionalização do Sistema Nacional de Educação é essencial para definir normas de cooperação e colaboração interfederativa e assim qualificar programas e ações, reduzir desigualdades e proporcionar a garantia plena do direito à educação para todos os brasileiros.

A pesquisadora Fernanda Castro, no conteúdo disponível neste link , explica a definição dessa colaboração e sua relevância.

“O regime de colaboração é um conceito central na discussão de políticas educacionais no Brasil. É uma novidade constitucional que procura trazer mais clareza acerca das responsabilidades educacionais compartilhadas e comuns da União, estados e municípios. Em outras palavras, ele aponta para a importância da colaboração no processo de formulação e implementação de ações e programas educacionais entre os entes federativos, para que haja coerência entre os diferentes sistemas de ensino, independentemente de sua localização geográfica ou das condições educacionais de cada região.”

A necessidade de uma integração e coordenação mais qualificadas entre os entes federativos fica clara ao analisarmos os dados. O Ideb 2019, por exemplo, apresentou avanços em todas as etapas de ensino na média nacional, conforme abordamos no conteúdo disponível neste link. Porém, uma análise mais profunda revela que mesmo com a média nacional do Ideb para o Ensino Médio avançando para 3,87, alguns Estados como Bahia possuem médias inferiores a 3,20 nesse mesmo indicador.

Mapa com as médias estaduais no Ideb 2019

Você pode conferir esse e outros indicadores na Seção Educação em Números do Observatório de Educação através deste link.

Assim, fica clara a necessidade de se elaborar políticas públicas alinhadas entre as diferentes esferas federativas a fim de identificar as razões e combater a desigualdade nos resultados da aprendizagem desses estados para com o restante do Brasil.

No contexto da pandemia, que obrigou o fechamento das escolas e a implementação de ensino remoto emergencial, sem uma diretriz nacional clara, as redes se viram obrigadas a adotar diferentes soluções para manter as atividades funcionando à distância, conforme abordamos no conteúdo deste link.

Se o Sistema Nacional de Educação estivesse regulamentado, as iniciativas de maior sucesso poderiam ter sido compartilhadas e implementadas com mais facilidade e integração pelo Brasil, tornando os efeitos da pandemia na aprendizagem, que mapeamos no estudo disponível neste link, um pouco mais brandos. E mais importante, o SNE proporcionaria um diálogo permanente e efetivo entre os entes federativos e atores da sociedade civil, por meio das comissões intergestoras.

A trajetória dos debates sobre o Sistema Nacional de Educação

A Constituição Federal de 1988 prevê em seu artigo 23º como responsabilidade comum da União, Distrito Federal, Estados e Municípios proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação. Em seu artigo 211º, prevê que essas instâncias organizarão os seus sistemas de ensino em regime de colaboração, ponto que nunca foi regulamentado claramente, apesar das complementações no artigo ao longo do tempo.

Em 1996, a Lei de Diretrizes e Bases para a Educação Nacional, disponível neste link, cita o regime de colaboração entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios e estabelece responsabilidades de cada uma dessas instâncias, mas também sem definir claramente mecanismos legais para que essa colaboração aconteça.

A partir de 2010, o debate para a regulamentação do Sistema Nacional de Educação ganhou força em diversos espaços. Conforme o conteúdo disponível neste link, nesse período a regulamentação do sistema foi amplamente discutida na sociedade civil, entidades de representação social como o Fórum Nacional de Educação e nas Conferências Nacionais de Educação (CONAE), em 2010, 2014 e 2018.

No executivo, a articulação para a criação do Sistema ficou a cargo da Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino (Sase) do Mec, criada em 2011 para dar continuidade aos debates e construir consensos para a criação do sistema. Em 2014, o Plano Nacional de Educação, disponível neste link, estabeleceu entre suas metas a regulamentação do Sistema Nacional de Educação até 2016, fato que nunca ocorreu.

Também em 2016, em meio às discussões do Conselho da Sociedade Civil Organizada do Banco Interamericano de Desenvolvimento (ConSOC-BID), foi criado o Movimento Colabora Educação , organização que reúne representantes de várias instituições da sociedade civil para a produção de informações, fomento ao debate e articulações para a regulamentação do regime de colaboração na educação. Conforme a apresentação do MCE:

“vale ressaltar que não contamos com previsões legislativas que orientem ou induzam os Estados e Municípios a trabalharem de maneira pactuada, dentro do seu próprio território. Por isso, é imprescindível e urgente garantir a construção e ou revisão de marcos legais e normativos que institucionalizem e garantam maior robustez aos esforços colaborativos que se deseja implementar.
Neste sentido, entendemos e reafirmamos a importância de se consolidar uma efetiva governança educacional, por meio da regulamentação de um Sistema Nacional de Educação (SNE). Desta forma, todos os entes federados, sob uma mesma normativa, terão condições e orientações semelhantes para institucionalizar e conduzir seu trabalho em Regime de Colaboração.”

No Congresso Nacional, ao longo desse período, tramitaram oito projetos de lei complementar com o objetivo instituir o Sistema Nacional de Educação, na expectativa de se definir normas de cooperação e colaboração interfederativa. Com o avanço dos debates, apenas duas propostas seguem hoje em tramitação ativa.

Discussões atuais

Na Câmara dos Deputados, tramita o Projeto de Lei Complementar n° 25, de 2019, disponível neste link, de autoria da deputada federal Professora Dorinha (DEM-TO) e relatoria do deputado federal Idilvan Alencar (PDT-CE), que tem como apensados o PLP 47/2019, PLP 216/2019 e o PLP 267/2020. Esse projeto estabelece a União como coordenadora do Sistema Nacional de Ensino, entre outras obrigações, bem como as responsabilidades do Distrito Federal, Estados e Municípios. Também estabelece princípios básicos para o sistema e a constituição de dispositivos como Comissões de Pactuação Federativa, Polos Regionais de Educação, Câmaras Técnicas, Conselhos e Fóruns, mecanismos semelhantes aos existentes no SUS atualmente.

Atualmente, o projeto está na Comissão de Educação da Câmara, aguardando parecer do relator desde fevereiro de 2019.

Já o Projeto de Lei Complementar nº 235, de 2019, disponível neste link, de autoria do senador Flávio Arns (REDE-PR) e relatoria do senador Dário Berger (MDB-SC)e que tramita atualmente no Senado, e em sua forma atual, estabelece diretrizes, objetivos e dispositivos como as Comissões de Pactuação Federativa de modo semelhante ao PLP 25/2019.

Complementarmente, propõe regras específicas para integrar ao Sistema outras políticas já existentes como o Fundeb e o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica, que abordamos no especial disponível neste link. Também prevê a instalação de um Conselho Nacional de Acompanhamento Social do SNE, responsável por fazer proposições referentes ao funcionamento do Sistema e monitorar sua atuação, é composto por representantes de cada instância federativa e membros da sociedade civil.

Atualmente, o projeto encontra-se em fase de reexame pelo relator da Comissão de Educação, Cultura e Esporte.

Assim, essas iniciativas legislativas buscam estabelecer regras claras para reorganizar a arquitetura institucional brasileira para a Educação, superando a lógica de competição entre municípios e estados e alcançando ações coordenadas e conjuntas.

O pacto federativo e o cenário atual da educação

Ao contrário do senso comum, o pacto federativo no Brasil não estabelece uma hierarquia direta entre as diferentes instâncias. Assim, as prefeituras não são subordinadas aos governos estaduais e nem esses ao executivo federal, mantendo relativa autonomia dentro do seu território e tomando decisões de forma democrática, ainda que a coordenação de políticas e programas específicos fique a cargo de alguma instância específica.

Conforme o estudo “Governança Multinível da Educação em Países Federativos”, Corrdenado pelo MCE, Fundação Getúlio Vargas e pelo Todos pela Educação:

“No contexto brasileiro, essa definição é aplicável, uma vez que na educação há competências comuns e concorrentes da União e entes subnacionais na gestão da política educacional, conforme a Constituição Federal de 1988. A União estimula a desconcentração da execução dos serviços, sem abdicar de seu papel central na coordenação da educação nacional, cabendo aos entes subnacionais gerir os sistemas de ensino, em regime de colaboração.”

Manter as políticas públicas de educação, nesse modelo federativo, e enfrentar os desafios para a garantia plena do direito à educação e o combate às desigualdades é complexo em um país como o Brasil. Questões como gerenciamento de recursos, definição de competências e atribuições, tomadas de decisão, avaliação, etc. são elementos cruciais para o funcionamento dos sistemas em cenários educacionais como o do Brasil.

O estudo também traz diversas informações referentes ao funcionamento dos sistemas de educação em outros países federativos. Leia a pesquisa completa através deste link.

Ao longo do tempo, o arranjo de responsabilidades de cada ente federativo do nosso país colocou a União como responsável principal pelas instituições de Ensino Superior, enquanto Estados e o Distrito Federal cuidam do Ensino Médio e parte do Ensino Fundamental, ficando o restante do Ensino Fundamental e a Educação Infantil para os municípios.

Assim, esse desenho deixa em aberto a elaboração de meios de colaboração, redistribuição e suplementação de recursos técnicos e financeiros de maneira equitativa entre elas. Conforme a pesquisa de Fernando Luiz Abrucio e Catarina Ianni Segatto, que analisou a cooperação em seis estados brasileiros, disponível neste link, essa questão torna a colaboração pouco definida e uniforme entre os estados:

“Em um extremo, há estados mais coordenadores, como o Ceará e o Mato Grosso do Sul, que possuem maior institucionalização e órgãos específicos para essa prática e buscam o aumento da capacidade institucional dos municípios por meio de contratação e formação de pessoal e por assessoria técnica para a elaboração e execução do PAR (Plano de Ações Articuladas). Acre e Minas Gerais, apesar de serem estados intermediários na cooperação por haver menos institucionalização, estão mais próximos do Ceará e do Mato Grosso do Sul que de São Paulo e Pará. No outro extremo, encontram-se esses dois últimos estados, em que, em São Paulo, não há debate em torno da cooperação e de projetos que integrem as duas redes, apenas programas estaduais que são abertos para que os municípios participem, e, no Pará, não há nada expressivo.”

Isso proporciona cenários em que instituições federais, estaduais e municipais, mesmo que inseridas em um mesmo território, tenham diferenças de estrutura e na qualidade do ensino. Conforme explica o pesquisador Fernando Luiz Abrucio, no livro disponível neste link.

“A Educação Básica é constituída, em grande medida, por uma duplicidade de redes convivendo em um mesmo território: escolas municipais e estaduais. Na verdade, no caso do Ensino Médio, é possível contar, ainda, com instituições federais, que tendem a crescer nesse ciclo por conta da expansão – necessária – das escolas técnicas. Em razão dessa configuração, é preciso coordenar a atuação dos níveis de governo a fim de evitar sobreposições e garantir padrões de qualidade similares. Infelizmente, hoje há pouquíssimo diálogo e colaboração entre as redes de ensino.”

Em alguns locais, a sobreposição de responsabilidades, principalmente envolvendo o Ensino Fundamental, provoca uma espécie de concorrência por um número mais elevado de matrículas, gerando uma competição entre Redes Estaduais e Municipais para que tenham mais alunos e, assim, mais recursos financeiros de políticas como o Fundeb.

Mesmo sem esse alinhamento nacional claro, a colaboração entre as diferentes instâncias do pacto federativo proporciona amplos benefícios em algumas experiências desenvolvidas no Brasil.

No Ceará, o Programa Alfabetização na Idade Certa (PAIC) foi criado como estrutura institucional de colaboração entre o Estado e os Municípios para melhorar os índices de proficiência em leitura e escrita dos estudantes. Conforme descrevem Fernando Luiz Abrucio, Catarina Ianni Seggatto e Maria Cecília Gomes Pereira, no estudo de caso sobre o programa:

“O Programa Alfabetização na Idade Certa (PAIC) foi lançado em maio de 2007 e institucionalizado por meio da Lei 14.026 de 17/12/2007, com o objetivo de garantir que todas as crianças fossem alfabetizadas até os sete anos de idade. O PAIC contou com a adesão de todos os 184 municípios cearenses, por meio de um acordo de cooperação. Desde o início do programa, a SEDUC enfatizou que questões político-partidárias não deveriam interferir na Educação e não tratou de maneira diferenciada prefeitos da base aliada ou opositores do governo estadual, como disseram os entrevistados ligados às associações municipalistas. O programa foi formulado e implementado à medida que se construía um arranjo de colaboração entre estado e municípios.”

Entre outras ações, o PAIC efetivou apoio técnico para a construção de currículos, direcionamento de recursos para a construção, ampliação, reformas de escolas e compra de equipamentos da rede municipal e celebrou acordos para o transporte de estudantes da rede estadual através da estrutura de veículos dos municípios.

Ao longo dos anos, o programa passou por inúmeras avaliações e ajustes em suas metodologias, tendo como critério principal a avaliação externa estadual SPAECE. Em 2007, quando o programa foi criado, apenas 8% dos municípios cearenses apresentavam índices adequados de alfabetização. Em 2015, esse mesmo dado indicava que 98% dos municípios haviam atingido níveis desejáveis de proficiência em leitura e escrita de seus estudantes.

Para saber mais sobre o regime de colaboração do Estado do Ceará e seus municípios, confira o estudo completo através deste link.

Relação com o Fundeb e o Custo Aluno Qualidade, o CAQ

O Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), é um fundo especial, de natureza contábil e de âmbito estadual composto por recursos provenientes de impostos e das transferências dos Estados, Distrito Federal e Municípios vinculados à educação. É o principal mecanismo de financiamento em regime de colaboração da educação básica.

O Fundeb foi criado em 2006 e estava previsto para acabar em 2020, porém neste mesmo ano, se tornou permanente na Constituição Federal, através da Emenda Constitucional 108/2020 , após muito debate sobre políticas públicas e educacionais. Conforme abordamos neste link, essa medida aumenta em 13 pontos percentuais a participação da União nos recursos destinados ao Fundo. O texto ainda altera a forma de distribuição dos recursos da União entre os estados.

Os recursos oriundos do Fundeb são destinados/distribuídos aos Estados, Distrito Federal e Municípios, para o financiamento de ações de manutenção e desenvolvimento da educação básica pública, levando-se em consideração os respectivos âmbitos de atuação prioritária. O papel do Fundeb é de alta responsabilidade, pois é ele que garante a melhoria das condições educacionais, manutenção e desenvolvimento do ensino.

Quando não há uma regulamentação que designe responsabilidades, organize e distribua funções entre a União, Distrito Federal, Estados e Municípios, para que juntos consigam trabalhar pela Educação do país, há maior possibilidade do uso de verbas utilizadas de maneira menos eficiente.

Um exemplo sobre como a distribuição dos fundos do Fundeb é importante, é o Custo Aluno Qualidade (CAQ), previsto para ser regulamentado junto ao Sistema Nacional de Educação a fim de garantir escolas com insumos adequados e cobrir os custos da rede para garantir a qualidade por meio da implementação do CAQi/CAQ.

Esse mecanismo, na legislação e normas da educação, como também em estudos e proposições de vários tipos, é onde se apresenta a construção do custo por aluno ou valor por aluno referenciados na garantia de condições de qualidade na educação, cuja lógica é a identificação de referências tangíveis da qualidade do ensino e do consequente dimensionamento dos seus custos, com o intuito de avaliar, a partir daí, a necessidade de recursos financeiros para a educação de cada localidade de maneira equânime, seja em termos de montante global, seja de prioridades e proporcionalidade na sua alocação.

A não regulamentação de um Sistema Nacional de Educação e de mecanismos como o CAQ dificulta o trabalho de Municípios e Estados de utilizar os recursos provenientes do Fundeb e outras políticas redistributivas de maneira coesa e alinhada às suas necessidades identificadas a partir da colaboração entre as redes das diferentes esferas federativas.

No entanto, vale destacar que o CAQ é um tema que requer mais aprofundamento. Diferentes atores já se posicionaram sobre o tema e destacam a dificuldade de mensurar com exatidão referenciais que venham a refletir a heterogeneidade dos diferentes contextos educacionais do país.

Regimes de colaboração na prática

Ao longo deste especial, apresentamos uma série de informações sobre o Sistema Nacional de Educação, a importância da sua regulamentação e como a colaboração entre diferentes instâncias federativas pode ser benéfica para a educação básica.

Para demonstrar como essa cooperação acontece, na prática, e inspirar gestores a elaborar experiências semelhantes, deixamos uma série de outros conteúdos do Observatório de Educação para que todos possam conhecer mais desses movimentos e fomentar os debates sobre eles.

1 - O sistema de Política Colaborativa do Maranhão

Livro

Este estudo, produzido pelo MCE, analisa em detalhes a situação histórica do regime de colaboração da educação Maranhense e os inúmeros programas deste território para fomentar a colaboração entre o Estado e os Municípios, com destaque especial para o programa de formação continuada de educadores realizado pela Secretaria de Educação estadual, a União dos Dirigentes Municipais de Educação e vários outros parceiros.

2 - O Arranjo de desenvolvimento da Educação do Noroeste do Estado de São Paulo

O Arranjo de desenvolvimento da Educação do Noroeste do Estado de São Paulo

Sistemas de colaboração também podem envolver múltiplos territórios de uma mesma esfera federativa. É o caso do Arranjo de Desenvolvimento da Educação do Noroeste do Estado de São Paulo, que reúne 65 municípios e cerca de 300 escolas públicas municipais. A iniciativa existe desde 2009 e promove periodicamente formação continuada de professores e gestores por meio de fóruns, troca de experiências e construção de conhecimento.

3 - O Guia de Regime de Colaboração - Estados e Municípios

O Guia de Regime de Colaboração - Estados e Municípios

Também produzido pelo MCE, este guia retoma os princípios gerais e as vantagens da atuação em regime de colaboração e aponta fatores de sucesso, sistematizados a partir de experiências em todo o país, com exemplos concretos para cada um deles. Apresenta também as principais etapas e subetapas que constituem a elaboração de políticas públicas em regime de colaboração, trazendo ferramentas e metodologias que podem ser úteis para o planejamento e implementação das mesmas.

4 - SNE em pauta

Acesse também o site do projeto SNE em Pauta, iniciativa que reúne conteúdos sobre o Sistema Nacional de Educação para subsidiar e fortalecer o debate público sobre o tema. Funciona como hub de conteúdo sobre o tema, o portal inclui conteúdos multimídia, textos, notícias e materiais em diversos formatos para agregar informações qualificadas e dinâmicas sobre o SNE, com diferentes abordagens.

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