Como as decisões da gestão podem promover equidade na educação

Equidade é uma palavra-chave para a efetivação do direito à educação. Na gestão educacional, as ações que visam a equidade devem ir além do olhar superficial sobre os dados produzidos em macro avaliações, considerando também aspectos interseccionais como raça, gênero e diferenças aliados à infraestrutura, acesso e formação docente.

Para Cléa Maria Ferreira, doutora em educação e fundadora da Aláfia Consultoria e Pesquisa, equidade não quer dizer um programa a mais, mas um critério orientador de todo o planejamento da equipe gestora, que deve abarcar orçamento, distribuição de profissionais, o currículo e o acompanhamento dos resultados. Essa postura, segundo a consultora, é importante pois evita contradições entre o discurso e os impactos esperados. 

“Na prática da gestão, isso se traduz em perguntas concretas que precisam estar presentes em todo o ciclo da política. Quem está sendo deixado para trás, e por quê? Para onde vão os melhores professores, a melhor infraestrutura, o tempo de formação? Quem participa das decisões? Quando a gestão não se faz essas perguntas, a tendência, como aponta a literatura sobre racismo institucional, é que as rotinas administrativas supostamente ‘neutras’ reproduzam as hierarquias existentes”, diz.

A educadora faz uma ressalva para o uso e acompanhamento de dados. “Sem dados desagregados, a desigualdade vira “percepção” e percepção é facilmente contestada. Com eles, a gestão consegue localizar onde estão as maiores lacunas, priorizar recursos e acompanhar se as ações estão funcionando, ou seja, os dados ajudam a dimensionar desigualdades, identificar onde elas se concentram e acompanhar mudanças”, avalia.

Nesta entrevista concedida ao Observatório da Educação, Cléa Maria reforça a necessidade de ir além dos dados e de indicadores, compreendendo a equidade como algo a ser alcançado considerando aspectos como território, currículo e uma análise qualificada de informações que estão além da proficiência ou de como as capacidades dos estudantes são lidas.

Leia a entrevista na íntegra

1. Na prática, o que significa equidade na gestão educacional?

Para mim, equidade na gestão educacional significa organizar decisões, recursos e apoios para que todas as pessoas tenham seu direito à educação garantido, considerando as desigualdades históricas e as barreiras que encontram no presente. O compromisso com o direito é comum a todas as estratégias e para assegurá-lo precisam considerar condições e necessidades diferentes.

Isso requer olhar para a distribuição das oportunidades dentro da própria rede e se interrogar, por exemplo, se todas as escolas contam com infraestrutura adequada, professores com formação compatível com seu trabalho e equipes estáveis; se todos os estudantes têm acesso aos conhecimentos previstos no currículo e aos suportes necessários para aprender e; se as famílias e comunidades conseguem participar das decisões que afetam as experiências de ensino e aprendizagem oferecidas por aquela escola ou rede.

Na dimensão racial, esse compromisso envolve também examinar quais conhecimentos são legitimados, como estudantes negros e indígenas são tratados e quais procedimentos a instituição adota diante de situações de discriminação. A discussão sobre justiça ajuda a articular a distribuição de recursos ao enfrentamento das relações que colocam determinados grupos em posições subordinadas. Na formulação de Nancy Fraser (2009), reconhecimento e redistribuição se relacionam também com a representação, ou seja, as condições para participar como igual na vida social.

Na prática da gestão, isso se traduz em perguntas concretas que precisam estar presentes em todo o ciclo da política. Quem está sendo deixado para trás, e por quê? Para onde vão os melhores professores, a melhor infraestrutura, o tempo de formação? Quem participa das decisões? Quando a gestão não se faz essas perguntas, a tendência, como aponta a literatura sobre racismo institucional, é que as rotinas administrativas supostamente “neutras” reproduzam as hierarquias existentes.

Equidade, portanto, não é um programa a mais. Precisa ser um critério de gestão que orienta o planejamento, o orçamento, a distribuição de profissionais, o currículo e o acompanhamento dos resultados. Uma política pode anunciar compromisso com a diversidade e, ao mesmo tempo, manter decisões que produzem oportunidades muito desiguais. Cabe à gestão identificar essas contradições e agir sobre elas.

2. Como saber se uma política reduziu desigualdades de fato?

Eu distinguiria duas perguntas iniciais e fundamentais. A primeira é: as desigualdades diminuíram?, cuja resposta requer acompanhar resultados e condições de escolarização. E a segunda é: qual foi a contribuição da política para essa mudança? Respondê-la requer investigar a implementação e utilizar um desenho de avaliação compatível com a conclusão que queremos produzir.

Um bom ponto de partida é observar os resultados por grupos, em vez de olhar somente para a média da escola ou da rede. Isso porque precisamos saber como evoluíram a aprendizagem, a aprovação, a frequência, a permanência e a conclusão entre estudantes de diferentes grupos raciais, condições socioeconômicas e territórios. É preciso, portanto, desagregar os dados por raça/cor, sexo, nível socioeconômico, território e deficiência, e cruzar esses recortes, já que as desvantagens se acumulam de forma interseccional. Temos que olhar a distribuição nos níveis de proficiência – observando quantos estudantes saíram do nível “abaixo do básico” –, não apenas a média. É preciso acompanhar quem faz a avaliação, porque a exclusão de estudantes com baixo desempenho pode produzir melhorias aparentes. E, nas avaliações de impacto, é preciso analisar efeitos heterogêneos: uma intervenção com efeito médio positivo pode beneficiar mais, justamente quem já estava em vantagem.

Por exemplo, uma redução da distância entre grupos raciais precisa ser interpretada com cuidado, uma vez que ela pode ocorrer tanto porque os estudantes acumulam desvantagens históricas avançaram, como também porque outros grupos registraram redução em seus resultados. Eu defenderia acompanhar três compromissos simultaneamente: a melhoria constante dos resultados, a redução das desigualdades entre os diferentes grupos e a garantia das condições adequadas para todos aprenderem indistintamente, considerando suas singularidades e diferentes pontos de partida. 

Por fim, considero importante destacar que uma mudança observada durante a execução de uma política não pode ser automaticamente atribuída a ela. É necessário considerar outras intervenções, mudanças no contexto, o tempo e quem participou das avaliações. Por fim, acrescentaria uma dimensão qualitativa: escutar estudantes e famílias negras, indígenas e quilombolas sobre como é a experiência deles na escola, porque pertencimento, acolhimento e experiências de discriminação não aparecem no Ideb, mas condicionam a trajetória. Seus relatos trazem dados qualitativos que ajudam a compreender se as mudanças nos indicadores correspondem a transformações efetivas e percebidas na experiência escolar.

3. Qual a importância de pensar ações guiadas por dados para alcançar a equidade?

Os dados são decisivos porque tornam visível o que o senso comum e o mito da democracia racial costumam ocultar. Sem dados desagregados, a desigualdade vira “percepção” e percepção é facilmente contestada. Com eles, a gestão consegue localizar onde estão as maiores lacunas, priorizar recursos e acompanhar se as ações estão funcionando, ou seja, os dados ajudam a dimensionar desigualdades, identificar onde elas se concentram e acompanhar mudanças. Para a gestão, isso é importante porque permite formular prioridades com critérios explícitos e verificar se os recursos e suportes institucionais estão chegando a quem precisa deles.

Contudo, faço três ressalvas: a primeira é que o Brasil produz muitos dados, mas nem sempre dados suficientes e consistentes sobre raça/cor. Isso porque o preenchimento deste quesito no Censo Escolar historicamente apresentou proporções elevadas de “não declarado”, o que limita análises. Por isso, qualificar a coleta, com autodeclaração e formação das equipes escolares, famílias e estudantes, precisa ser parte da política de equidade.

A segunda ressalva é que produzir dados não basta. Me parece que já temos uma grande capacidade de gerar informações, mas permanece o desafio de analisá-las e utilizá-las como evidências para responder às perguntas da gestão e orientar decisões. Percebo, nas minhas andanças e nas trocas com equipes de secretarias de diferentes estados, que muitas delas produzem ou recebem relatórios cujos resultados nem sempre são discutidos com as escolas ou utilizados para orientar decisões. Ações guiadas por dados exigem rotinas de leitura coletiva, capacidade analítica nas equipes e perguntas orientadas pela equidade. Exigem também examinar a qualidade dos registros, o que eles permitem concluir e quais ações podem ser fundamentadas nessa análise.

A terceira ressalva é que um indicador pode revelar uma diferença, mas sua leitura isolada não permite explicar como ela foi produzida. Por essa razão, prefiro falar em decisões informadas por evidências, que articulam diferentes fontes e examinam o alcance de cada uma. Indicadores, relatos de estudantes e famílias, documentos e registros das práticas pedagógicas podem contribuir para esse trabalho.

Saber que a reprovação é maior entre estudantes pretos, por exemplo, não explica por que isso acontece naquela escola. O passo seguinte é investigar em quais anos e componentes curriculares essa diferença se concentra, quais critérios avaliativos foram utilizados, quais oportunidades de apoio foram oferecidas e como se desenvolveram as relações pedagógicas. Essa investigação pode incluir a análise das expectativas docentes e do clima escolar, sem presumir antecipadamente qual mecanismo explica o resultado.

Ao mesmo tempo, uma situação de racismo relatada por um estudante exige acolhimento, apuração e resposta institucional, mesmo que não apareça em um painel de indicadores. A ausência de um registro agregado não elimina a relevância do relato nem a responsabilidade da escola de agir.

Para que essa investigação produza evidências que orientem decisões, a gestão precisa instituir rotinas: quem analisa os dados, em quais momentos, com quais perguntas e como as decisões serão registradas e acompanhadas. E há também uma responsabilidade com a proteção das pessoas, porque a análise desagregada precisa ampliar a capacidade de garantir direitos, com a preservação da confidencialidade dos registros e evitando usos que reforcem estigmas. Eu cuidaria de evitar qualquer uso que rotulasse estudantes ou escolas como incapazes ou “problemáticas”. O foco precisa estar nas oportunidades oferecidas, nas barreiras identificadas e nas mudanças que a instituição pode realizar e sustentar ao longo do tempo para enfrentar as desigualdades e reparar seus efeitos sobre as trajetórias escolares.

4. Como evitar que a busca por resultados transforme a equidade em uma simples estratégia para melhorar indicadores?

Eu começaria pela definição do que consideramos um resultado educacional. Na minha visão, aprendizagem, participação, permanência, conclusão e experiência escolar sem discriminação são compromissos que precisam ser acompanhados em conjunto. Quando a avaliação do trabalho se concentra em poucos números, aspectos importantes do direito à educação podem desaparecer das decisões, e a pressão por resultados pode levar a estreitar o currículo, concentrar esforços nos estudantes mais próximos da meta ou, no limite, tolerar a saída daqueles que “puxam a média para baixo”, que frequentemente são os estudantes negros, pessoas empobrecidas e com deficiência.

Para evitar isso, eu proporia algumas salvaguardas e a primeira é analisar como cada meta pode influenciar o comportamento das instituições, perguntando: o que ela incentiva as equipes a fazer? Que dimensões ficam fora do seu alcance? Há mecanismos para identificar melhorias obtidas à custa da exclusão de determinados estudantes?

Depois é acompanhar os resultados de aprendizagem junto com frequência, abandono, transferências e participação nas avaliações, examinando sua distribuição entre grupos, porque uma melhora agregada pode coincidir com a saída de estudantes ou com a ampliação das diferenças dentro da própria rede ou escola. Mais do que acompanhar, eu incluiria a redução dessas diferenças como meta explícita, ao lado da média.

Outra salvaguarda é preservar a amplitude do currículo e a qualidade das relações pedagógicas. O trabalho com histórias e culturas africanas, afro-brasileiras e indígenas, por exemplo, precisa ter lugar no planejamento e nas práticas, mesmo quando uma avaliação externa não consegue captar essa dimensão. O mesmo vale para o pertencimento e o clima de não discriminação na escola.

Finalmente, considero importante que estudantes, famílias e profissionais participem da discussão sobre qualidade. Indicadores ajudam a acompanhar compromissos públicos, mas são as finalidades da educação que precisam orientar sua escolha e seu uso. Eu avaliaria uma política pela ampliação das oportunidades e dos direitos que ela produz, utilizando os números para compreender esse processo.

5. Uma política pode melhorar o Ideb e, ao mesmo tempo, aumentar ou manter desigualdades entre grupos?

Sim e isso está bem documentado. O Ideb é um indicador agregado que combina proficiência e fluxo. Ele é útil para acompanhar a rede, mas sua evolução não mostra, sozinha, como os resultados se distribuíram entre diferentes grupos de estudantes.

Uma rede pode melhorar porque todos avançaram, mas os estudantes que já tinham melhores condições avançaram mais. Nesse caso, a média sobe e a distância entre grupos aumenta. Também pode haver uma melhora concentrada em determinadas escolas ou territórios, enquanto outros apresentam pouca mudança.

Eu também olharia separadamente para os componentes do índice. Se a aprovação aumentou, o que aconteceu com a aprendizagem? O fluxo melhorou para todos os grupos ou só para alguns? Quem participou das avaliações? Como evoluíram o abandono e a frequência? Essa última pergunta é importante, porque quando estudantes com maior defasagem abandonam a escola antes da avaliação, a média pode melhorar justamente porque eles saíram. Essas perguntas ajudam a interpretar o resultado e evitam atribuir ao índice uma capacidade explicativa que ele não possui.

E a boa notícia é que o Novo Fundeb (Lei nº 14.113/2020) incorporou essa preocupação ao vincular parte da complementação da União, o VAAR, a condicionalidades que incluem a redução das desigualdades educacionais socioeconômicas e raciais. Esse é um passo importante, porque sinaliza que média sem redução de desigualdade não é mais suficiente e o desafio agora é garantir que essa condicionalidade seja acompanhada com rigor e não se torne apenas um requisito formal a ser cumprido.

Portanto, hoje as redes precisam mais ainda usar o Ideb junto com outros indicadores e com informações sobre a oferta educacional, uma vez que o objetivo é compreender quem se beneficiou, em quais condições e quais mudanças ainda são necessárias para que o avanço alcance todos os estudantes.

6. Como o orçamento impacta ações de equidade na gestão educacional?

O orçamento ocupa um lugar central porque, além de expressar prioridades e definir parte importante das condições para realizá-las, é onde a equidade deixa de ser discurso e se torna decisão.

Explico: uma secretaria pode ter um belo documento de política de equidade, mas se os recursos continuam sendo distribuídos de forma igual por aluno, ou pior, se as escolas mais vulneráveis recebem menos professores experientes, menos infraestrutura e menos apoio, a desigualdade é reproduzida pela própria alocação. Uma política de equidade precisa aparecer na forma como os recursos são planejados, distribuídos e executados, com responsabilidades e mecanismos de acompanhamento bem definidos.

Para responder a esse desafio, eu proporia dois compromissos básicos: o primeiro é garantir condições adequadas em todas as escolas e o segundo é oferecer recursos e apoios adicionais onde as barreiras são maiores. Isso exige conhecer as condições de infraestrutura, acessibilidade, transporte, materiais, equipes e apoio pedagógico, relacionando essas informações às características dos territórios e às trajetórias dos estudantes.

A distribuição de profissionais merece atenção especial, porque as pessoas talvez sejam o recurso mais desigual entre as escolas. A gestão precisa examinar a adequação da formação, a estabilidade dos vínculos, a rotatividade e o acesso ao acompanhamento pedagógico, e os indicadores do Inep de regularidade do docente e de adequação da formação ajudam a fazer isso escola a escola. Uma escola pode receber recursos materiais e continuar enfrentando dificuldades para sustentar seu trabalho se a equipe muda continuamente ou dispõe de pouco apoio. Por isso, políticas de incentivo, estabilidade de equipes e apoio pedagógico dirigido às escolas que atendem mais estudantes negros e empobrecidos têm grande potencial equitativo.

Para mim, o essencial é conseguir identificar o que foi planejado, quanto foi executado, quais escolas e públicos foram alcançados e que condições foram ampliadas. Um orçamento sensível à raça, que permite identificar quanto se investe e em quem, é uma ferramenta de gestão e de transparência porque permite discutir a equidade com base nas decisões efetivas, inclusive quando os investimentos estão distribuídos por diferentes programas e ações.

7. Por que as desigualdades de trajetória entre estudantes brancos, pretos e pardos persistem, e como a gestão pode atuar?

Eu considero fundamental afastar explicações que atribuam essas desigualdades a capacidades dos estudantes ou a uma suposta falta de valorização da educação por suas famílias. O diagnóstico precisa examinar como condições sociais, oportunidades educacionais e o racismo, inclusive o institucional, se articulam ao longo da escolarização.

A pesquisa brasileira oferece contribuições importantes para compreender essa persistência. Há décadas, estudos apontam diferenças entre estudantes brancos e negros que permanecem mesmo quando se consideram suas condições socioeconômicas.

Na gestão, eu olharia com atenção para a oferta, para o cotidiano escolar e para a trajetória dos estudantes. Na oferta, a pergunta é quais estudantes frequentam escolas com infraestrutura adequada, equipes estáveis, materiais e apoio pedagógico. No cotidiano, interessa saber como se distribuem as oportunidades de participação, as devolutivas e os apoios, e como a instituição responde ao racismo. E, na trajetória, quando surgem interrupções de frequência, reprovações ou dificuldades para permanecer, que respostas a escola e a rede oferecem?

Essas questões precisam ser investigadas em contexto e isso significa reconhecer que uma diferença racial é o início do trabalho: precisamos compreender como ela se produz, sem presumir que os mesmos mecanismos operam em todas as escolas. Ao mesmo tempo, essa investigação precisa caminhar junto com respostas às barreiras e às situações de discriminação já identificadas.

A rede pode atuar com diagnóstico desagregado, revisão dos critérios de distribuição de recursos e acompanhamento das condições de oferta, enquanto a escola pode analisar trajetórias individuais, reorganizar apoios pedagógicos, revisar critérios de avaliação e estabelecer procedimentos para enfrentar situações de racismo. Quando há barreiras relacionadas a transporte, trabalho, saúde ou proteção social, a atuação também exige articulação com outras políticas.

No currículo, eu priorizaria a implementação continuada da educação para as relações étnico-raciais, articulando conteúdos, fontes, mediação e avaliação. A PNEERQ (Política Nacional de Equidade, Educação para as Relações Étnico-Raciais e Educação Escolar Quilombola), instituída pelo MEC (Ministério da Educação) em 2024, é uma referência institucional importante para essa agenda.

O ponto central é relacionar cada problema identificado a responsabilidades definidas, ações acompanháveis e condições para realizá-las. Reconhecer que as desigualdades são históricas e estruturais amplia a responsabilidade pública e exige identificar o que a gestão pode modificar agora, o que depende de articulação com outras instâncias e quais mudanças precisam ser sustentadas ao longo do tempo.