Quais insumos são mais relevantes para que os resultados almejados pelas políticas educacionais sejam alcançados? Como esses atributos devem e são mobilizados pelos estados de maneira a garantir que os estudantes efetivamente aprendam?

As respostas a essas perguntas não apenas possibilitariam um entendimento mais profundo do que contribui para que as ações dos governos deem certo na educação, mas também podem apoiar o aprimoramento das estruturas e das próprias políticas públicas.

Com esse objetivo, uma linha de pesquisa tem se fortalecido no campo da educação pública. Baseada no conceito de capacidades estatais, essa agenda de produção de conhecimento já se debruçou sobre diversas áreas, como saúde, economia e assistência social, e agora vem direcionando suas atenções para as ações governamentais que buscam efetivar o direito à educação dos estudantes.

Este conteúdo do Observatório de Educação reúne algumas das principais referências sobre o tema, buscando contribuir com o entendimento de pesquisadores que estão ingressando na agenda, com ênfase no potencial da interlocução dessa temática com a educação. Além disso, esperamos que gestores aproveitem esse conhecimento e o usem como perspectiva analítica sobre suas redes e políticas, apoiando suas práticas.

Os materiais aqui apresentados trazem as primeiras contribuições da área de pesquisa do Instituto Unibanco sobre o tema.

Embora capacidades estatais seja um conceito polissêmico, que apresenta diferentes interpretações a depender do pesquisador, há na literatura certa concordância sobre sua composição em diferentes dimensões. Essa multidimensionalidade costuma se debruçar sobre os seguintes aspectos:

Independentemente do recorte utilizado, os estudos que se baseiam no conceito de capacidades estatais como referência têm caráter comparativo. Isso porque a identificação das capacidades é sempre relativa, o que resulta na importância do contraste entre territórios, tipos de políticas, resultados e, até mesmo, diferentes momentos no tempo.

Essas análises, de modo geral, procuram verificar quais fatores atuam como vantagens ou empecilhos para que determinada ação ocorra ou um objetivo específico seja alcançado.

É preciso lembrar que, segundo esse perspectiva, a existência de condições (infraestrutura e recursos financeiros, por exemplo), de maneira isolada, não asseguram o êxito das iniciativas governamentais. As capacidades estatais precisam ser mobilizadas para que de fato possam contribuir para o desenvolvimento das políticas públicas.

Nesse ponto, é importante compreender também a forma como se dá a mobilização política, a existência de arranjos entre atores que possam facilitar relações e a distribuição de recursos, bem como a presença de instrumentos que contribuam para organizar a implementação das políticas.

Uma das formas pela qual é possível aplicar o conceito de capacidade estatal para o estudo das políticas públicas considera a relação entre diferentes dimensões, articulando competências e recursos a partir dos níveis individual, organizacional e sistêmico, conforme quadro a seguir.

O que esse referencial demonstra é que as capacidades da política pública podem ser, inicialmente, atribuídas aos burocratas, as pessoas que compõem a máquina pública. Em um segundo nível, a agregação das capacidades individuais dá forma, em grande medida, às capacidades das organizações públicas implementadoras das políticas. Por fim, com a agregação tanto das capacidades individuais e organizacionais, tem-se o nível sistêmico representando a administração pública de maneira geral.

Se observarmos historicamente, a discussão sobre capacidades estatais em educação inicia-se recentemente, nos anos 1990. Natasha Borali, Rafael Viegas e Fabiana Bento fizeram um levantamento sobre a articulação entre os termos “capacidades estatais” e “educação” nas pesquisas acadêmicas. Apesar de ainda inicial, é possível observar, a partir de 2013, um significativo aumento no número de documentos publicados sobre essa temática, o que sugere que esse é um tópico de pesquisa com potencial de crescimento também quando considerada a interface com a educação. O mapeamento completo pode ser lido aqui.

Dentro do conjunto de produções identificadas, diferentes temáticas têm sido abordadas. Os autores destacam, por exemplo, análises sobre a composição de cargos em diferentes instâncias nos estados e municípios, além de estudos que observam a capacidade fiscal decorrente da disponibilidade de recursos.

Também foram verificados diferentes objetos de estudo, como a eficácia do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) ou de que forma os centros colaboradores de Alimentação e Nutrição Escolar relacionados ao Programa Nacional de Alimentação Escolar potencializam a coordenação e a capacidade relacional e fiscal, gerando resultados positivos, mesmo na ausência de legislação.

Assim, desagregar o conceito de capacidade estatal em diferentes dimensões e adaptá-lo ao contexto das políticas públicas tem sido uma abordagem mais recente e promissora. Isso pode favorecer a compreensão do que contribui para que as ações dos governos deem certo e também a identificação de caminhos para o aprimoramento das estruturas e das políticas públicas.